Modificările recente aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii prin Legea nr. 7 din 6 ianuarie 2020 au adus în discuție posibilitatea înscrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcțiilor edificate fără autorizație de construire sau fără respectarea acesteia.
Echipa Costaș, Negru & Asociații a analizat noul cadru legal și poate formula câteva concluzii preliminare, în raport de construcția legislativă și orientările practice cunoscute la acest moment.
Ca principiu, ne întrebăm dacă această modificare legislativă recentă va încuraja o practică nelegală, respectiv construirea fără autorizație de construire, fără proiecte de specialitate, cu impact nu numai asupra fondului construit, ci și asupra siguranței publice, câtă vreme construcțiile nu ar respecta cerințele de calitate impuse de lege. Analizând condițiile impuse de art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, în forma modificată, privind înscrierea în cartea funciară a construcțiilor edificate fără autorizație de construire/fără respectarea autorizației de construire, apreciem că îngrijorarea nu este justificată, aceste condiții fiind destul de restrictive, rezultând o aplicabilitate destul de restrânsă a textului legal.
Art. 37 alin. (6) are în prezent, în urma modificării care a intrat în vigoare la data de 11 ianuarie 2020, are următoarea formă: „Dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverinţe/unui certificat de atestare a edificării construcţiei. În cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor, certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situaţia actuală a construcţiilor şi respectarea dispoziţiilor în materie şi a unei documentaţii cadastrale. În situaţia în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerinţelor fundamentale şi a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei”.
Condițiile avute în vedere de către legiuitor pentru a permite înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra acestor construcții ridicate fără autorizație de construire sunt următoarele:
- împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor;
- emiterea unui certificat de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei.
Referitor la aceste două condiții, pot fi avute în vedere următoarele observații:
- Împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor;
Art. 31 din Legea nr. 50/1991 statuează că: „Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârşirii faptei”. În acest moment nu există o practică unitară privind data de la care curge acest termen de prescripție. În practica instanţelor judecătoreşti nu există unanimitate dacă această dată este reprezentată de ultimul act de executare a lucrărilor de construcţie nelegale ori de data încheierii procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor.
Astfel, pornind de la dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 care statuează că, în lipsa recepţiei valabil efectuate, lucrarea nu se considerǎ finalizatǎ, coroborate cu dispozițiile art. 13 alin. (2) teza a II-a din O.G. nr. 2/2001 potrivit cărora contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp, în unele instanțe[1] (Tribunalul Cluj – Decizia nr. 879/29.05.2019 care menține Sentința civilă nr. 5216/17.07.2018 a Judecătoriei Cluj-Napoca) s-a considerat că, în lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale nu începe să curgă. Pe aceeași linie de argumentație Tribunalul Cluj prin Decizia nr. 806/16.05.2019 a reținut că „termenul special de prescripţie nu curge de la data săvârşirii faptei, ci de la data terminării construcţiei, situaţie ce nu se reduce la faptul material al încetării actelor de construire, ci presupune şi recepţia lucrărilor de construire. În această situaţie se aplică în continuare sancţiunile prevăzute de lege, respectivul imobil trebuie considerat ca fiind încă în curs de executare având în vedere că, în speţă, nu a fost efectuată recepţia, motiv pentru care data săvârşirii contravenţiei este data constatării acesteia de către agentul constatator”.
În același timp, există și instanțe[2] care apreciază că termenul de prescripţie pentru aplicarea amenzilor contravenţionale în cazul construcțiilor edificate fără autorizație de construire începe să curgă de la data finalizării materiale a lucrării, nu de la data întocmirii procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrării. În acest sens, Tribunalul Cluj, în Încheierea civilă nr. 1328/24.09.2019, reţine că „fapta contravenţională în materie de construcţii are o anumit specificitate, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia. Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârşire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu – astfel cum este reglementat de art. 13 alin (2) din OG nr. 2/2001, contravenţia trebuie considerată că se comite pe întregul parcurs al edificării construcţiei, astfel că ea poate fi sancţionată din momentul începerii lucrărilor şi până la terminarea lor, iar în cazul construcţiilor finalizate, până la împlinirea termenului de prescripţie înscris în art. 31 din Legea 50/1991.” Prin raportare la textele legale invocate mai sus și cu trimitere la Decizia nr. 7/2000 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunţată în soluţionarea recursului în interesul legii, instanța apreciază că în cazul construcţiilor în curs de executare data săvârşirii faptei este data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate fapta se consideră săvârşită la data terminării construcţiei. În continuare se arată că „Totodată, se impune a se avea în vedere și o interpretare logică și sistematică a prevederilor art 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, republicată , în sensul că, în cazul unor astfel de construcţii, care deci nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară, sancţiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din acelaşi act normativ, o interpretare contrara, in sensul constatarii unei imprescriptibilităţii contravenţiei în discuţie, nefiind conform a cu principiile care guvernează materia răspunderii în general şi ar duce la ignorarea art. 31 din lege, care nu ar mai avea astfel nici un fel de relevanţă juridică.”
Totodată, în Decizia civilă nr. 2032/05.12.2018, Tribunalul Cluj a considerat că „momentul finalizării nu poate fi însă legat de cel al recepţiei lucrărilor de către reprezentanţii administraţiei locale. O astfel de interpretare ar lipsi practic de efecte dispoziţiile art.31 din Legea nr. 50/1991 întrucât recepţia lucrărilor nu poate avea loc în lipsa autorizaţiei de construire, ceea ce ar însemna că săvârşirea faptei contravenţionale ar putea fi constatată oricând, dând naştere unei contravenţii care nu se prescrie niciodată, lipsind de efecte juridice dispoziţiile privind prescrierea din Legea nr. 50/1991 şi din O.G. nr. 2/2001.”
Remarcăm că practica judiciară este împărțită nu doar între instanțele naționale cât și între completele de judecată ale aceleiași instanțe.
În acord cu a doua abordare, apreciem că data săvârșirii faptei trebuie să fie analizată prin raportare la dată executării lucrărilor, respectiv a încetării actelor de construire și nu la data încheierii procesului verbal de recepție. În condițiile în care încheierea procesului verbal de recepție cu participarea reprezentanților autorității locale este posibilă numai în prezența unei autorizații de construire, în situația construcțiilor edificate fără autorizație de construire acesta nu ar putea fi niciodată încheiat, ceea ce ar duce la imprescriptibilitatea contravenției. În aceste condiții, dispozițiile cuprinse în art. 37 alin. (6) recent introduse în Legea nr. 50/1991 potrivit cărora „În cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor” ar fi total inaplicabile. Or, stabilirea unui termen de prescripție a contravențiilor conform art. 31 din Legea nr. 50/1991 urmărește și o sancționare a pasivității autorităților cu atribuții de control care tolerează edificarea unor construcții fără autorizație de construire/cu nerespectarea autorizației de construire și nu ia măsuri pentru sancționarea contravenienților. Dacă am adera la prima abordare, ar însemna că și infracțiunile prevăzute de art. 24 din Legea nr. 50/1991 ar putea fi constatate oricând în lipsa procesului verbal de recepție, imposibil de obținut în lipsa autorizației de construire. Nu putem să nu ne întrebăm dacă pericolul social al faptei mai subzistă după trecerea unui număr semnificativ de ani de la data finalizării actelor de executare a lucrărilor.
Aplicabilitatea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 poate fi analizată în contextul dobândirii dreptului de proprietate asupra construcției și al înscrierii în cartea funciară a acestui drept, textul legal urmărind mai degrabă consfințirea imposibilității intabulării unei construcții edificate fără autorizație de construire [altfel decât în condițiile reglementate de art. 37 alin. (6)] și nu statuarea unui moment de început pentru curgerea termenului de prescripție a contravenției.
- Referitor la emiterea unui certificat de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei
Din formularea textului legal rezultă fără echivoc faptul că pentru obținerea certificatului de atestare/adeverinței privind edificarea construcției trebuie întocmită o expertiză tehnică prin care să se certifice pe de o parte respectarea cerințelor fundamentale privind calitatea în construcții, iar pe de altă parte respectarea reglementărilor de urbanism aprobate. Suplimentar, trebuie întocmită și o documentație cadastrală.
Dacă respectarea cerințelor de calitate și întocmirea documentației cadastrale nu ar trebui să ridice mari probleme, condiția respectării tuturor normelor de urbanism va restrânge în opinia noastră semnificativ aplicarea dispozițiilor art. 36 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, teza referitoare la construcțiile edificate fără autorizație de construire/cu nerespectarea autorizației de construire.
Apreciem că în măsura în care construcția edificată respectă toate reglementările de urbanism aplicabile, proprietarul terenului ar fi făcut deja demersuri pentru intrarea în legalitate și pentru înscrierea acesteia în cartea funciară. De obicei, lucrările executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia nu respectă nici normele de urbanism aplicabile în zonă, fiind imposibilă obținerea unei autorizații, tocmai acest fapt generând conduita de încălcare a legii. Cel mai probabil, dispozițiile legale își vor găsi aplicare în situația unor modificări ale regulilor de urbanism privind documentații de urbanism, de exemplu, urmare a actualizării planurilor urbanistice generale ale localităților.
Chiar dacă anticipăm o aplicare restrânsă a textului legal, facem câteva observații privind realizarea expertizei:
- Textul legal nu clarifică dacă această expertiză trebuie realizată de către un singur expert sau este de fapt o sumă de expertize pe diferite specialități;
- Dacă în ceea ce privește respectarea cerințelor de calitate în construcții avem în vedere lista experților atestați de către Ministerul Lucrărilor Publice și Administrației, în privința respectării normelor de urbanism ne întrebăm ce persoane ar putea face această expertiză – orice arhitect înscris în Ordinul Arhitecților din România sau orice urbanist înscris în Registrul Urbaniștilor din România sau numai experții judiciari în aceste specialități (70 de experți judiciari în specialitatea arhitectură la nivel național);
- Respectarea normelor de urbanism poate fi analizată de către un expert judiciar în specialitatea arhitectură sau numai în specialitatea urbanism? Ne punem această întrebare în condițiile în care în acest moment nu mai există niciun expert judiciar în specialitatea urbanism.
În mod surprinzător, emiterea certificatului de atestare/adeverinței privind edificarea construcției nu este condiționată de achitarea taxei specifice obținerii autorizației de construire și cotelor datorate Inspectoratului de Stat in Construcții pentru acoperirea cheltuielilor pentru controlul statului în amenajarea teritoriului, urbanism şi autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi reglementarea în domeniul urbanismului, sume care se achită și se regularizează potrivit art. 37 alin. (3) și (4) din lege în cazul construirii în baza autorizației de construire.
În aceste condiții, apreciem că aplicarea dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, dincolo de faptul că va fi extrem de restrânsă în principal datorită neobținerii certificatului de atestare/adeverinței privind edificarea construcției pentru nerespectarea tuturor reglementărilor urbanistice, va genera și o practică neunitară, ca să nu o numim discriminatorie, în funcție de modul de interpretare a sintagmei „data săvârșirii faptei” și a modului de calcul al termenului de prescripție.
Aria de practică Urbanism și autorizarea construcțiilor din cadrul societății civile de avocați Costaș, Negru & Asociații este coordonată de av. Florina Virginia Negru. Societatea civilă de avocați Costaș, Negru & Asociații oferă atât consultanță în probleme de urbanism și autorizări construcții, cât și reprezentare în procedurile administrative și judiciare în același domeniu.
[1] A se vedea în acest sens și Decizia civilă nr. 772/14.05.2019 a Tribunalului Cluj, Decizia civilă nr. 2224/03.12.2019 a Tribunalului Dolj,
[2] A se vedea în acest sens și Decizia civilă nr. 1131/19.12.2019 a Tribunalului Sibiu, Decizia civilă nr. 1606/18.12.2019 a Tribunalului Iași, Decizia civilă nr. 909/12.12.2019 a Tribunalului Bistrița-Năsăud, Decizia civilă nr. 1057/17.12.2019 a Tribunalului Călărași etc.
