Ordonanța de urgență nr. 41/2022 a fost adoptată în luna aprilie a anului 2022 și a introdus în România sistemul RO e-Transport. De atunci, o serie de probleme juridice au fost remarcate, iar echipa Costaș, Negru & Asociații și-a alocat timp pentru a le studia.
În expunerea de motive, se arată că adoptarea Ordonanței de urgență nr. 41/2022 a fost impusă de necesitatea de a implementa și operaționaliza un sistem informatic de monitorizare a transporturilor de bunuri, cu scopul de a crește gradul de colectare a impozitelor și taxelor datorate bugetului de stat și de a preveni comerțul ilicit de bunuri.
Totodată, noile exigențe de ordin administrativ vizează cu predilecție bunurile cu risc fiscal ridicat, a căror comercializare aduc venituri semnificative la bugetul de stat, comerciantul fiind tentat să eludeze statul și să evite plata taxelor și impozitelor aferente profitului realizat. Așadar, ce transpare din expunerea de motive este că scopul principal al acestui nou sistem de monitorizare este înăsprirea luptei pentru combaterea fraudei și evaziunii fiscale, în contextul noii ere a digitalizării.
Analizând această ordonanță, observăm totuși că noile formalități administrative par a fi rezultatul unui exces de zel din partea legiuitorului, deoarece acestea pun probleme din perspectiva proporționalității raportat la gravitatea contravențiilor. În prezentul articol ne propunem să aruncăm o privire asupra acestor chestiuni.
În esență, Ordonanța privind e-Transport prevede că prin noul sistem, sunt monitorizate pe teritoriul național transporturile rutiere pe teritoriul național ale bunurilor cu risc fiscal ridicat și transporturile rutiere internaționale de bunuri. În sarcina utilizatorilor, care sunt definiți în cuprinsul articolului 8, se impune obligația de a declara date cu privire la partida de bunuri pe care o livrează, pe baza cărora este emis un cod UIT. Datele pot fi declarate cu maximum 3 zile calendaristice înainte de data declarată pentru începerea transportului, dar până la prezentarea în punctul rutier de trecere a frontierei la intrarea în România sau la locul de import, respectiv punerea efectivă în mişcare a vehiculului, după caz. Codul este valabil timp de 5 zile calendaristice, respectiv de 15 zile calendaristice în cazul achizițiilor intracomunitare de bunuri, precum și în cazul operațiunilor comerciale prevăzute de art. 2 pct. 9 lit. g) și j), începând cu data declarată pentru începerea transportului. Utilizarea codului UIT după expirarea termenului de valabilitate este interzisă.
Ulterior generării codului UIT în Sistemul e-Transport, conducătorul este obligat să prezinte la solicitarea organelor competente din cadrul Agenției de Administrare Fiscală ori din cadrul Autorității Vamale Române codul UIT, împreună cu documentele care însoțesc transportul, după sau până cel târziu la prezentarea vehiculului în punctul rutier de trecere a frontierei la intrarea în România sau la locul de import, respectiv la punerea efectivă în mișcare a vehiculului, după caz.
Până la introducerea OUG nr. 43/2024 pentru modificarea și completarea unor acte normative, Articolul 13 prevedea sancțiunile pentru nerespectarea anumitor prevederi din Ordonanța de Urgență nr. 41/2022, printre care și omisiunea de a încărca datele în platforma e-Transport și de prezenta codul UIT la momentul solicitării acestuia de către organele competente. Este important de menționat faptul că faptele constituie contravenții, așadar vor fi aplicabile și prevederile Ordonanței de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, în ipoteza unor chestiuni nereglementate prin prezenta ordonanță.
Potrivit alineatului 1, neprezentarea codului UIT, precum și nerespectarea obligației de încărcare a datelor în sistemul e-Transport se sancţionează cu amendă de la 10.000 de lei la 50.000 de lei în cazul persoanelor fizice sau cu amendă de la 20.000 de lei la 100.000 de lei în cazul persoanelor juridice, precum şi confiscarea contravalorii bunurilor nedeclarate. Pentru alte contravenții prevăzute în același articol, amenzile variază între 5.000 de lei și 100.000 lei, în funcție de tipul acestora.
Așa cum am expus anterior, din expunerea de motive a Ordonanței nr. 41/2022 rezultă că adoptarea acesteia este un alt demers în lupta contra fraudei și evaziunii fiscale, în contextul noii ere a digitalizării. La nivel european nu există o reglementare concretă cu privire la obligativitatea implementării unui asemenea sistem de monitorizare de către statele membre. Deducem că acest fapt este justificat de faptul că prin sistemul e-Transport, se urmărește salvgardarea intereselor fiscale naționale, ceea ce oferă statelor membre plenitudine de competență în adoptarea măsurilor pe care le consideră necesare pentru atingerea acestui scop. Așadar, Uniunea Europeană nu are competență în acest domeniu, neputând emite acte cu caracter obligatoriu ce pot fi impuse statelor membre.
Regulamentul nr. 2020/1056 privind informațiile electronice referitoare la transportul de mărfuri abordează doar tangențial chestiunea unor sisteme informatice de colectare a informațiilor cu privire la transportul de mărfuri, care pot avea implicații pe plan fiscal. Potrivit Regulamentului, statele membre trebuie să accepte primirea de informații din partea operatorilor economici cu privire la transporturi de mărfuri în format digital și să-și adapteze infrastructura, astfel încât operatorii economici să poată transmită informațiile în mod eficient. Totodată, Regulamentul stabilește cerințele de funcționalitate ale sistemului de schimb de informații între operatorii economici și autoritățile competente la nivel național.
Deși scopul Ordonanței nr. 41/2022 nu suscită controverse, fiind unul în conformitate cu exigențele impuse Statelor Membre ale Uniunii Europene în ambianța informatizării administrației publice și luptei contra fraudei fiscale, la o lectură atentă se observă că unul dintre cele mai importante articole din Ordonanță putea ridica probleme în ceea ce privește principiul proporționalității: articolul 13, care normează sancțiunile implementate în cazul încălcării prevederilor Ordonanței.
Cu titlu preliminar, precizăm că nu este de contestat faptul că statul nu este îndreptățit să adopte măsurile stringente pentru a proteja interesele financiare proprii ale statului. În jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cauza Profaktor Kulesza[1], în care s-a pus în discuție compatibilitatea unei obligații de raportare care au ca rezultat limitarea temporară a dreptului de deducere a TVA, s-a statuat cu titlu de principiu că „statele membre pot impune alte obligații pe care le consideră necesare pentru perceperea și colectarea corectă a taxei și pentru a preveni frauda”. Deși cauza în materie viza taxa pe valoare adăugată, raționamentul poate fi aplicat mutatis mutandis și în cazul unei ale măsuri cu caracter fiscal. Însă această plenitudine de competență nu este lipsită de limitări, legiuitorul fiind ținut să respecte întru totul principiul proporționalității. În acest sens, în cauza Louloudakis[2], Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat faptul că „lipsa unei armonizări a legislației comunitare în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de un regim instituit prin această legislație, statele membre sunt competente să aleagă sancțiunile care le par adecvate (…) cu respectarea dreptului Uniunii și a principiilor sale generale și, în consecință, cu respectarea principiului proporționalității”.
În consecință, principiul proporționalității trebuie să reprezinte un reper pentru organele administrative în momentul implementării oricărui tip de măsuri fiscale.
Reluând, articolul 13 prevedea că pentru omisiunea de a prezenta sau genera codul UIT și pentru nedeclararea datelor privind partida de bunuri transportate, sancțiunea aplicată este amenda, al cărei cuantum variază în funcție de calitatea utilizatorului, persoană fizică sau juridică. Legea stabilește limitele de 10.000 lei și 50.000 lei în cazul persoanei fizice, iar în cazul persoanei juridice amenda se va încadra între 20.000 lei de 100.000 lei. Indiferent de calitatea utilizatorului și de amenda impusă în consecință, ca sancțiune complementară se dispune confiscarea bunurilor neraportate. Faptele prevăzute constituie contravenții, „dacă nu sunt săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni”.
Aspectul cel mai controversat din cuprinsul articolului 13 îl constituie totuși limitele amenzii și modul de reglementare al contravențiilor. Așa cum am învederat anterior, sistemul e-Transport este un demers pur administrativ, care are ca scop, printre altele, facilitarea monitorizării transportului de mărfuri.
Astfel, nerespectarea unei asemenea obligații are ca efect împiedicarea utilizatorului de a-și executa obligațiile ce îi revin în temeiul contractului de transport pe care l-a încheiat cu beneficiarul. Este excesiv a se prezuma faptul că prin simplul fapt că nu a fost prezentat codul UIT sau că nu au fost înregistrate date, s-au creat premisele pentru comiterea unei fapte de evaziune sau de fraudă fiscală. O asemenea faptă poate fi comisă dintr-o simplă culpă sau neglijență, care nu justifică o amendă într-un cuantum atât de ridicat. Pe de altă parte, considerăm că legiuitorul nu a oferit garanțiile necesare impuse de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu privire la incriminarea unei asemenea fapte. În concret, legiuitorul nu a detaliat în ce condiții se poate reține contravenția, mai ales sub aspectul laturii subiective. Această omisiune, poate intenționată, poate nu, poate conduce la perpetuarea unei practici arbitrare a autorităților competente în cauză de a sancționa fapte comise din culpă sau chiar fără lipsă de vinovăție. Așa cum a statuat Curtea în cauza Cantoni[3], legea este previzibilă atât timp cât timp o persoană poate, chiar și cu asistență juridică, analiza dacă o faptă poate prezenta repercusiuni pe planul răspunderii penale, acest principiu fiind în particular de ținut cont în cazul persoanelor care desfășoară o activitate economică, în cazul acestora fiind prezumat că gradul de diligență cu care acționează este mai ridicat. Or, Ordonanța nr. 41/2022 se aplică cu precădere profesioniștilor din domeniul transporturilor, așadar este imperios ca un text de lege sancționator să fie cât de clar posibil.
Nu în ultimul rând, un alt aspect ce ridică multe semne de întrebare este instituirea confiscării drept pedeapsă complementară. Confiscarea se dispune indiferent de cuantumul amenzii sau de circumstanțele faptei, astfel încât poate fi considerată o sancțiune fixă. În acest context, se poate ajunge la situația absurdă ca unui utilizator să îi fie impusă o amendă în cuantum orientat spre pragul inferior și să îi fie confiscate bunurile pe care le-a obținut în mod licit, pentru o simplă omisiune comisă din culpă ușoară. Amintim că în cauza MV-98[4], în care s-a pus în discuție proporționalitatea unei măsuri de sigilare a unității operatorului economic, pe lângă sancțiunile pecuniare în materie de TVA, Curtea de Justiție a statuat că, în privința principiul proporționalității, „acesta impune ca cumulul de proceduri și de sancțiuni prevăzut de o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de această reglementare, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate de aceasta nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate”. În cazul Ordonanței nr. 41/2022, considerăm că nu era cazul să se impună o asemenea pedeapsă complementară, din moment ce amenda are un efect disuasiv și punitiv suficient, iar contravențiile în cauză nu prezintă o gravitate ridicată. Așa cum s-a statuat și în doctrină, „orice act administrativ care instituie o sancțiune (fie principală, fie complementară) fixă, împiedicând agentul constatator și instanța să aplice acest principiu în funcție de circumstanțele concrete ale speței, este nelegal (ori suspect de neconstituționalitate, în cazul legilor, căci proporționalitatea este o formă mai subtilă de egalitate a cetățenilor în fața legilor)”[5].
Ca urmare a unei avalanșe de plângeri contravenționale vizând această reglementare, a fost adoptată Ordonanța de Urgență nr. 43/2024 pentru modificarea și completarea unor acte normative, incluzând și Ordonanța nr. 41/2022. Conform articolului II punctul 2, la articolul 13, după alineatul (2) se introduce un nou alineat, alin. (21), cu următorul cuprins:
„(21) Prin excepţie de la prevederile alin. (2), pentru contravenţia prevăzută la alin. (1) lit. a), în ceea ce priveşte nerespectarea prevederilor art. 9 alin. (2), sancţiunea complementară a confiscării nu se aplică în cazul constatărilor rezultate din verificări ulterioare încheierii transportului rutier de bunuri, când acestea au fost înregistrate în documentele justificative care stau la baza înregistrărilor contabile, precum şi în contabilitatea utilizatorilor, după caz, în perioada la care se referă operaţiunile respective.”
Așadar, se pare că legiuitorul a fost receptiv la criticile obiective cu privire la carența de proporționalitate din articolul 13, și a circumstanțiat dispunerea măsurii confiscării. Având în vedere că faptele comise constituie contravenții și că, în accepțiunea Curții Europene a Drepturilor Omului, o contravenție poate fi considerată o „acuzație în materie penală”[6], se aplică principiul aplicării legii mai favorabile, în consecință se va aplica noul text al Ordonanței, pentru faptele contravenționale aflate în cursul judecății după data de 30 aprilie 2024.
Acest articol a fost pregătit, pentru blogul societății civile de avocați Costaș, Negru & Asociații, de av. Miruna Mihuță din Baroul Arad și de av. Andrei Fătu din Baroul Cluj.
Costaș, Negru & Asociații este o societate civilă de avocați cu birouri în Cluj-Napoca, București și Arad, care oferă asistență, reprezentare juridică și consultanță în mai multe arii de practică prin intermediul unei echipe compuse din 16 avocați și consultanți. Detaliile privind serviciile juridice și componența echipei pot fi găsite pe pagina web https://www.costas-negru.ro. Toate drepturile pentru materialele publicate pe pagina web a societății și prin intermediul rețelelor sociale aparțin Costaș, Negru & Asociații, reproducerea acestora fiind permisă doar în scop de informare și cu citarea corectă și completă a sursei.
[1] Hotărârea din 29 iulie 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowsk (C-188/09).
[2] Hotărârea din 12 iulie 2001, Louloudakis (C-262/99).
[3] C.E.D.O., Decizia Cantoni c. Franței din 11 noiembrie 1996.
[4] Hotărârea Curții din 4 mai 2023, MV-98 (C-97/21, ECLI:EU:C:2023:371).
[5] O. Podaru, R. Chiriță, I. Pășculeț, Regimul juridic al contravențiilor, ediția a 4-a, Editura Hamangiu, București, 2019, p.82
[6] A se vedea cauza Öztürk c. Germaniei, decizia C.E.D.O din 21 februarie 1984.
