Odată cu pronunțarea hotărârilor din 13 mai 2020, Tribunalul Uniunii Europene a respins acțiunile în anulare intentate de trei companii aeriene împotriva deciziei din 29 iulie 2016 prin care Comisia a stabilit că normele de aplicare privind ajutoarele de stat acordate de Regiunea autonomă Sardinia aeroporturilor de pe insulă, în vederea sporirii traficului aerian al zonei, sunt incompatibile cu piața internă.

În contextul extinderii ariilor de practică, echipa Costaș, Negru & Asociații – Societate Civilă de Avocați salută soluțiile de referință în sfera dreptului concurenței. Cu acest prilej, vom sintetiza raționamentul Tribunalului Uniunii Europene prin raportare la motivele de anulare invocate de cele trei petente.

În fapt, prin Legea regională nr. 10/2010 privind măsurile în vederea dezvoltării transportului aerian, Regiunea autonomă Sardinia a acordat ajutoare de stat în valoare de 19.700.000 euro pentru anul 2010 și 24.500.000 euro pentru fiecare dintre anii 2011, 2012 și 2013 în vederea finanțării celor trei aeroporturi existente pe insula Sardinia. Motivul acordării ajutoarelor de stat s-a circumscris dezvoltării transportului aerian văzut ca serviciu de interes economic general.

În executarea acestei legi, între operatorii aeroportuari și companiile aeriene erau încheiate acorduri având drept scop îmbunătățirea serviciilor de transport aerian pe insulă și asigurarea promovării Sardiniei ca destinație turistică. Ulterior, sumele erau rambursate operatorilor aeroportuari de către autoritățile competente din Regiunea autonomă Sardinia.

În anul 2016, Comisia a adoptat Decizia (UE) 2017/1861 a Comisiei din 29 iulie 2016 privind ajutorul de stat SA33983 prin care a stabilit că schema de ajutor financiar oferită prin normele de punere în executare a Legii regionale nr. 10/2010 era incompatibilă cu piața internă. Prin urmare, Comisia a ordonat recuperarea ajutoarelor de stat de la companiile aeriene. Premisa de la care a pornit Comisia în analiza ei era reprezentată de faptul că beneficiarele reale ale ajutoarelor de stat erau, în fapt, companiile aeriene, nu aeroporturile.

Companiile aeriene au intentat, în consecință, acțiuni în anulare împotriva deciziei Comisiei. Astfel, s-au format pe rolul Tribunalului Uniunii Europene cauzele Volotea (T-607/17), Germanwings (T-716/17) și easyJet (T-8/18). Temeiurile anulării deciziei Comisiei s-au circumscris următoarelor aspecte, astfel cum le vom evidenția în cazul fiecărei petente:

Dată fiind similitudinea motivelor invocate de cele trei petente, la fel ca identitatea raționamentului Tribunalului în fiecare dintre cele trei cazuri, vom sintetiza descoperirile instanței supranaționale prin raportare la argumentele susținute de compania aeriană Volotea SA, întrucât ni se par cel mai logic structurate.

În acest sens, fără a pierde din vedere ultimele patru motive de anulare invocate de petentă, în sinteza prezentată astăzi ne vom limita la evidențierea descoperirilor Tribunalului în legătură cu încălcarea de către Statul Membru a Articolului 107 paragraful (1) T.F.U.E, dedicat ajutoarelor de stat în contextul normelor privind concurența.

În esență, operatorul economic critică faptul că beneficiarii schemei de ajutor de stat au fost incorect determinați de către Comisie, respectiv susține că nu a existat un avantaj pentru petent. Compania aeriană consideră că operatorii aeroportuari sunt singurii beneficiari ai schemei de ajutor de stat și că Volotea SA nu a beneficiat de vreun avantaj în sensul reclamat de Art. 107 par. (2) T.F.U.E. Aceasta contestă faptul că aeroporturile ar fi acționat exclusiv ca intermediari între Regiunea autonomă Sardinia și companiile aeriene; de asemenea, contestă faptul că deciziile aeroporturilor au fost atribuite Regiunii autonome.

Tribunalul a respins criticile petentei ca nefondate. Acesta a arătat că, în conformitate cu Art. 107 par. (1) T.F.U.E., „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.

Tribunalul a arătat că, în aplicarea acestui articol, trebuie îndeplinite patru condiții pentru categorizarea unui transfer de resurse drept ajutor de stat:

1. să existe o intervenție din partea Statului sau din resursele Statului;
2. intervenția să fie aptă să afecteze comerțul dintre Statele Membre;
3. intervenția să confere un avantaj selectiv beneficiarului;
4. intervenția să denatureze sau să amenințe să denatureze comerțul dintre Statele Membre.

În ceea ce privește prima condiție, aceasta înseamnă că avantajele trebuie să fie acordate direct sau indirect din resursele Statului și să fie atribuibile Statului, aceste două condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ.

Intervenția Statului nu înseamnă un avantaj care să provină de la structurile centrale ale Statului în mod necesar; acesta poate foarte bine să provină de la o autoritate situată sub nivelul național, cum este, în acest caz, Regiunea autonomă Sardinia.

În materia ajutoarelor de stat, astfel cum este reglementată de uniunea supranațională, scopul urmărit de Statul Membru în acordarea resurselor este indiferent pentru calificarea drept „ajutor” în sensul Art. 107 T.F.U.E.; un criteriu este însă efectul pe care îl produce o astfel de intervenție din partea Statului. Astfel, un avantaj acordat direct unor persoane fizice sau juridice poate constitui un avantaj indirect, deci un ajutor de stat pentru alte persoane care au calitatea de întreprinderi.

În cazul de față (Volotea SA) nu este disputat faptul că Regiunea autonomă Sardinia a pus la dispoziție fonduri aeroporturilor (considerate beneficiare de textul Legii nr. 10/2010) cu scopul de a potența turismul în zona Sardiniei. Petenta nu contestă faptul că aceste fonduri, originare din Regiunea autonomă Sardinia și acordate inițial aeroporturilor, sunt resurse de stat, iar decizia de acordare a acestor resurse este atribuită statului italian.

Chestiunea problematică este dacă acele sume primite de petentă de la operatorii aeroportuari în temeiul contractelor încheiate cu aceștia au fost sau au rămas „resurse de stat” în sensul Art. 107 par. (1) T.F.U.E.

Tribunalul a reținut, în acest context, că este clar, din mecanismul pus la dispoziție de Regiunea autonomă Sardinia și de implementarea lui în practică, că fondurile transferate de către regiune aeroporturilor au fost cele utilizate de acestea din urmă pentru remunerarea companiilor aeriene cocontractante, cum a fost și cazul Volotea SA. Prin urmare, aceste sume au avut în continuare caracterul de resurse de stat, deci au constituit ajutoare de stat în sensul Art. 107 par. (1) T.F.U.E.

Compania aeriană a mai ridicat o problemă de principiu, circumscrisă faptului că, la nivelul anului 2013, aeroporturile au continuat să remunereze companiile aeriene în temeiul contractelor încheiate, chiar dacă nu mai primeau fonduri din partea Regiunii autonome Sardinia, mecanismul ajutoarelor de stat de acest fel fiind suspendat.

Comisia a explicat faptul că tot ceea ce au făcut operatorii aeroportuari în acest caz a fost să își onoreze obligații contractuale, întrucât nu existau clauze în aceste contracte încheiate cu companiile aeriene care să prevadă încetarea lor în cazul pierderii finanțării din partea Regiunii autonome Sardinia. Acest lucru nu înseamnă că operatorii aeroportuari nu au folosit totalitatea fondurilor garantate de Regiunea autonomă Sardinia pentru a remunera companiile aeriene cocontractante, cum este petenta, care sunt singurele titulare ale obligației de restituire prevăzută de Articolul 2 al deciziei Comisiei.

***

În ceea ce privește întrebarea dacă deciziile aeroporturilor să încheie contractele în discuție cu petenta pot fi atribuite Regiunii autonome Sardinia, Volotea SA contestă faptul că operatorii aeroportuari ar fi avut simplul rol de intermediari. Compania aeriană susține că în ciuda faptului că planurile de activitate ale aeroporturilor necesitau aprobarea Regiunii, acestea beneficiau de o putere discreționară privind modul de distribuire a fondurilor primite din partea Regiunii autonome Sardinia.

Tribunalul a atras atenția asupra faptului că jurisprudența unională confirmă faptul că criteriul decisiv pentru a stabili existența unui avantaj acordat direct sau indirect din resursele Statului în sensul Art. 107 T.F.U.E. este nivelul de control al Statului exercitat în ceea ce privește acordarea avantajului, în special referitor la calea prin care avantajul este transmis.

Pentru a examina nivelul de control și pentru a stabili în ce măsură autoritățile publice au fost implicate în adoptarea măsurii, astfel încât să fie îndeplinită condiția reclamată de Art. 107 par. (1) T.F.U.E. privind atribuirea măsurii în discuție Statului (în speță, măsura reprezentând decizia de încheiere a contractelor cu companiile aeriene), trebuie avute în vedere circumstanțele cauzei și contextul în care a fost luată decizia (măsura), cu precădere amploarea deciziei, conținutul ei și condițiile pe care le conține.

În cazul dedus judecății, Comisia a descoperit faptul că fondurile puse la dispoziție de Regiunea autonomă Sardinia pentru operatorii aeroportuari trebuiau să fie și au fost, în fapt, folosite în conformitate cu instrucțiunile trasate de Regiune, în acest caz ca remunerație pentru serviciile prestate de către companiile aeriene, respectiv inaugurarea unor noi rute aeriene, creșterea frecvenței zborurilor către Sardinia, îndeplinirea obiectivelor privind numărul de pasageri, extinderea perioadelor de funcționare pe rutele existente și prestarea de servicii de marketing.

Chiar dacă, așa cum a susținut petenta Volotea SA, aeroporturile erau prevăzute expres de Legea nr. 10/2010 drept beneficiarele resurselor acordate de această lege, un alt articol al acelei legi prevede, de asemenea expres, criteriile, natura și durata ofertei de transport, precum și faptul că planurile de activitate ale operatorilor aeroportuari trebuie adoptate de puterea executivă a Regiunii, numai în urma unui aviz conform obținut din partea comitetului executiv competent.

Cu alte cuvinte, odată ce operatorul aeroportuar a decis să participe în programul de finanțare oferit de către Regiunea autonomă Sardinia reprezentând schema de ajutor de stat, puterea de apreciere a aeroportului în ceea ce privește stabilirea planurilor de operare și selectarea prestatorilor de servicii cocontractanți a fost redusă semnificativ prin prisma criteriilor și instrucțiunilor stabilite de către Regiunea autonomă.

În prezenta speță, un alt indiciu pentru evaluarea puterii de apreciere îl constituie clauzele contractuale, respectiv preambulul contractului încheiat între aeroporturi și companiile aeriene. Or, din moment ce acestea specifică expres ralierea dispozițiilor contractuale la instrucțiunile clar trasate de legile de punere în aplicare edictate de Regiunea autonomă Sardinia, este clar că puterea de apreciere a operatorilor aeroportuari este semnificativ diminuată.

Mai mult, faptul că operatorii aeroportuari aveau posibilitatea de a monitoriza planurile de activitate nu echivala cu vreo autonomie a acestora în implementarea schemei de ajutor de stat.

În lumina acestor factori, nu poate fi reținut argumentul Volotea SA privind autonomia decizională a aeroporturilor.

***

În ceea ce privește identificarea prezumtiv greșită a beneficiarilor schemei de ajutor de stat și presupusa absență a unui avantaj pentru companiile aeriene, Volotea SA a invocat faptul că aeroporturile erau adevăratele beneficiare ale schemei de ajutor de stat, întrucât erau astfel scutite de costurile pe care erau ținute să le suporte în ipoteza în care ar fi solicitat prestarea serviciilor care au constituit obiectul contractelor în discuție (frecvența rutelor aeriene, obiectivele privind numărul de pasageri, serviciile de marketing). De asemenea, ajutoarele de stat ar fi redus costurile pe care aeroporturile ar fi trebuit să le suporte în cazul în care și-ar fi dezvoltat propriile activități. Astfel, în opinia companiei aeriene, interesul economic al aeroporturilor este evident.

Chiar dacă acest interes economic nu poate fi negat, Tribunalul a subliniat faptul că, așa cum a reținut și Comisia, este puțin probabil ca, în lipsa finanțării primite din partea Regiunii autonome Sardinia, aeroporturile să fi întreprins astfel de achiziții semnificative precum serviciile în discuție, la un preț precum cel din prezenta speță de zeci de milioane de euro. Astfel, se pare că aeroporturile au încheiat astfel de contracte cu companiile aeriene doar în considerarea faptului că vor primi de la Regiunea autonomă Sardinia fondurile corespondente. Acest lucru este coroborat cu faptul că nu au fost încheiate astfel de contracte cu companiile aeriene înainte de implementarea acestei scheme de ajutor de stat.

Pentru toate aceste motive, analizate în detaliu în paragrafele 99–110 din hotărârea Tribunalului, acesta din urmă a concluzionat faptul că aeroporturile nu erau adevărații beneficiari ai ajutorului de stat, ci companiile aeriene aveau această calitate; dimpotrivă, prestarea serviciilor de către companiile aeriene dorite și finanțate de către Regiunea autonomă Sardinia a avut efectul sporirii traficului aerian în zona Sardiniei și a numărului de pasageri către și de la aeroporturile în discuție.

***

Volotea SA a criticat și faptul că Comisia nu a evaluat corect schema de ajutor de stat în discuție, din moment ce nu a efectuat testul operatorului privat în economia de piață, atât la nivelul Regiunii autonome, cât și la nivelul operatorilor aeroportuari. În această privință, petenta susține că activitățile prestate au reprezentat o contribuție semnificativă în dezvoltarea aeroporturilor cocontractante, iar prin faptul că în anul 2013, aeroporturile au continuat să finanțeze activitățile realizate în temeiul contractelor certifică faptul că anul financiar 2012 a satisfăcut, de asemenea, testul operatorului privat în economia de piață.

Comisia, pe de altă parte, susține că a avut în vedere criteriul operatorului privat în economia de piață atât la nivelul Regiunii autonome Sardinia, cât și la nivelul statului italian, principiu derivat din Art. 345 T.F.U.E., care presupune în mod necesar ca autoritatea publică în discuție să fie implicată într-o tranzacție economică și să aibă o legătură cu beneficiarul, fiind proprietarul acestuia, asociatul sau acționarul lui.

În acest sens, Comisia a arătat faptul că Regiunea autonomă Sardinia nu a urmărit să obțină profit prin încheierea acestor contracte, ci să atingă obiective de politică publică, cu precădere îmbunătățirea economiei în general prin atragerea mai multor turiști. Un astfel de scop nu ar fi luat în calcul de un operator economic privat care intenționează să facă o investiție, cu atât mai mult cu cât Regiunea nu era nici acționarul aeroporturilor în discuție. Prin urmare, adoptarea schemei de ajutor de stat nu poate fi privită ca o decizie de investiție a Statului în calitate de asociat / acționar.

De altfel, testul operatorului privat în economia de piață nu este încununat cu succes nici în ceea ce privește raporturile contractuale dintre aeroporturi și companiile aeriene, întrucât măsurile examinate au fost instituite din motive de politică publică, nefiind instituite în temeiul unui acord contractual cu companiile aeriene. Astfel, este evident faptul că operatorii aeroportuari nu au acționat în calitate de operatori în economia de piață în momentul în care au intrat în raporturi contractuale cu companiile aeriene. Prin urmare, argumentele Volotea SA nu subzistă nici sub acest aspect.

***

Volotea SA mai susține următoarele: chiar și în situația în care ar fi beneficiara reală a schemei de ajutor de stat, aceasta din urmă nu poate fi descrisă drept „selectivă”. Este deschisă astfel discuția privind concurența. În viziunea Volotea SA, companiile aeriene care operează zboruri către sau dinspre aeroporturile din Sardinia se află în situații similare și se află în concurență unele cu celelalte. Acestea au avut acces la finanțarea acordată de Regiunea autonomă Sardinia în aceleași condiții ca Volotea SA pentru promovarea transportului aerian și au avut deschise negocierile pre-contractuale cu aeroporturile. Or, din moment ce alte companii aeriene au ales să nu participe, înseamnă că nu au fost discriminate. Mai mult, criteriul de selecție a companiilor în vederea contractării a fost reprezentat de caracterul adecvat al ofertelor lor, acestea nefiind alese în lumina cerințelor trasate de Regiunea autonomă Sardinia. Astfel, în opinia companiei aeriene, Comisia nu a stabilit caracterul selectiv al ajutorului.

Tribunalul a achiesat încă la aprecierile Comisiei, care a justificat selectivitatea măsurii de ajutor de stat prin prisma faptului că aceasta nu poate fi văzută drept o schemă cu aplicabilitate generală, iar modul în care a fost concepută, precum și implementarea acesteia au fost în beneficiul exclusiv al anumitor întreprinderi ori al anumitor sectoare de activitate, respectiv în beneficiul exclusiv al companiilor aeriene finanțate de Regiunea autonomă Sardinia prin operatorii aeroportuari.

Astfel, companiile aeriene competitori ai celor care au beneficiat în mod real de schema de ajutor de stat, din moment ce nu au încheiat contracte cu aeroporturile sau nu au putut să încheie contracte cu aeroporturile deoarece foloseau rute aeriene excluse din schema de ajutor de stat, nu au beneficiat de același avantaj.

***

În final, Volotea SA a reclamat faptul că nu a existat o denaturare a concurenței și schema de ajutor de stat nu a generat vreun efect asupra comerțului în Statele Membre.

În esență, Tribunalul a verificat dacă măsura de ajutor de stat adoptată de Regiunea autonomă Sardinia nu a căzut sub plafonul de minimis prevăzut de Regulamentul nr. 360/2012. Acest plafon reprezintă o valoare de 500.000 de euro, considerată drept inaptă de a afecta comerțul între Statele Membre  sau de a afecta ori amenința concurența. Tribunalul, asemenea Comisiei, a exclus incidența acestui plafon de minimis în prezenta speță.

În ceea ce privește afectarea comerțului dintre Statele Membre, Tribunalul a reamintit faptul că pentru a considera o măsură națională drept ajutor de stat, nu este necesar a se stabili dacă un asemenea ajutor are un efect real asupra comerțului dintre Statele Membre ori dacă afectează în mod real concurența, ci doar a se examina dacă acel ajutor acordat poate afecta comerțul și poate denatura concurența.

Cu titlu de principiu, dacă un ajutor acordat de un Stat Membru potențează poziția unei întreprinderi prin comparație cu alte întreprinderi angrenate în comerțul intra-unional, acestea din urmă vor fi considerate afectate de acel ajutor; iar Comisia a explicat suficient faptul că liniile aeriene care au beneficiat de ajutorul de stat acordat de Regiunea autonomă Sardinia activează într-un sector caracterizat prin concurență intensă între operatorii din diferite State Membre, participând în comerțul derulat între Statele Membre. Pentru toate aceste motive, Tribunalul a respins și acest argument de fond invocat de petentă.

***

Încheiem sinteza cu o ultimă apreciere a Tribunalului în ceea ce privește dispoziția adoptată de Comisie în Decizia (UE) 2017/1861 din 29 iulie 2016, prin care aceasta a dispus recuperarea sumelor percepute de companiile aeriene cu titlu de ajutoare de stat, în temeiul contractelor încheiate cu aeroporturile. În acest sens, Tribunalul a cenzurat argumentul petentelor circumscris încrederii legitime în legalitatea măsurii dispuse de acordare a ajutorului de stat în discuție. Cu rea-credință, companiile aeriene au încasat sumele cu titlu de ajutor de stat, deși schema a fost pusă în aplicare înainte de decizia Comisiei cu privire la această măsură.

Așteptăm cu nerăbdare să vedem dacă decizia Tribunalului va fi atacată cu recurs de către perdante. Până atunci, nu putem decât să aplaudăm eforturile instanței supranaționale de a oferi o motivare consistentă și, în egală măsură, convingătoare, într-o speță care a generat furori în presa europeană.

Acest material a fost pregătit pentru pagina web a Societății Civile de Avocați Costaș, Negru & Asociații de av. Irina Galiș din Baroul Arad.