În aceste zile complicate, mintea juriștilor trebuie să fie limpede, pentru că de la ei se așteaptă răspunsuri la unele întrebări fundamentale despre ce va urma. Mai precis, despre ce înseamnă instituirea, anunțată pentru 16 martie 2020, a stării de urgență. În acest context, echipa Costaș, Negru & Asociații și-a propus să ofere câteva detalii despre starea de urgență și contextul general al problemei. Am ales varianta mai simplă, sub formă de Q(uestions) & (A)nswers, pe cât posibil într-un limbaj accesibil tuturor celor care ne citesc.
Există un temei juridic pentru instituirea stării de urgență?
Baza juridică pentru instituirea stării de urgență o constituie O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență (M. Of. nr. 22 din 21.01.1999), cu modificările ulterioare. Acest act normativ a fost adoptat el însuși în contextul unei grave crize interne, la începutul anului 1999, pentru a furniza atunci cadrul normativ necesar declarării stării de urgență. Pentru că baza legislativă nu a fost serios rediscutată în ultimii 20 ani, O.U.G. nr. 1/1999 este un act normativ învechit, care furnizează relativ puține detalii despre ce s-ar putea întâmpla, concret, pe perioada declarării stării de urgență.
Ce este starea de urgență?
Starea de urgență este un regim special de legalitate care presupune în primul rând extinderea prerogativelor obișnuite ale autorităților civile (cu precădere Guvernul și forțele polițienești), în vederea menținerii ordinii publice sau pentru prevenirea ori diminuarea consecințelor unei calamități (pentru explicații mai largi, a se vedea I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale – în dreptul român și în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, București, 2006, p. 442). Cu alte cuvinte, în cazul instituirii stării de urgență, se vor aplica reguli juridice noi, derogatorii de la cele pe care le cunoaștem, de natură politică, economică și de ordine publică. În fapt, starea de urgență este cea mai ușoară ipoteză în care se extind prerogativele menționate, teoretic în caz de criză internă sau de tensiuni externe grave. Ea se deosebește atât de starea de asediu (regim special de legalitate a cărui instituire este posibilă pentru a surmonta dificultățile inerente care rezultă dintr-o amenințare străină sau dintr-o insurecție, în temeiul aceleiași O.U.G. nr. 1/1999), cât și de starea de război (situația care rezultă, pe plan intern și în domeniul relațiilor internaționale, din faptul că două sau mai multe state se află în stare de război), situații semnificativ mai grave.
Care este în prezent urgența ce justifică instituirea regimului special al stării de urgență?
Conform datelor furnizate de Organizația Mondială a Sănătății, cu începere din 31 decembrie 2019 au fost raportate cazuri de COVID-19 la nivel mondial (primul caz provenind din Wuhan, China). Din perspectivă medicală, coronavirușii sunt o familie de viruși care pot cauza boli la oameni și animale. În privința oamenilor, mai mulți coronaviruși cauzează infecții respiratorii ce merg de la banala răceală până la boli mai grave precum Middle East Respiratory Syndrome (MERS) și Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS). Cel mai recent descoperit coronavirus cauzează COVID-19 (sau, mai complet, SARS-CoV-2), o boală infecțioasă necunoscută (la fel ca și noul virus) până la apariția ei în China, în luna decembrie 2019. La momentul de față, Organizația Mondială a Sănătății are date parțiale privind modul de răspândire a virusului și efectele asupra sănătății umane (din ce se cunoaște, virusul se transmite de la persoană la persoană prin secrețiile din nas sau gură, mai ales în condițiile în care aceste secreții intră în contact cu ochii, nasul sau gura altei persoane; aproximativ 80% din persoanele infectate se recuperează fără niciun fel de tratament; de regulă, o persoană din șase infectată cu coronavirus dezvoltă o formă gravă și dificultăți de respirație; persoanele în vârstă și cele cu afecțiuni pre-existente precum tensiune arterială ridicată, afecțiuni cardiace sau diabet sunt cele mai expuse riscurilor).
Cele mai recente date disponibile arată că la nivel mondial erau confirmate ca fiind infectate, la 15 martie 2020, un număr total de 152.428 persoane, în 141 de state și teritorii, cu un bilanț al persoanelor decedate de 5.720 persoane. Deși noul coronavirus a fost descoperit în China (țara unde s-au înregistrat și cele mai multe decese), în prezent epicentrul pandemiei se află în Europa. Conform ultimelor date disponibile la momentul redactării acestui material, România înregistra un număr de 131 de cazuri confirmate, fără niciun deces.
Prin urmare, urgența care să justifice adoptarea unor măsuri speciale este reprezentată de posibilitatea răspândirii necontrolate a noului virus, cu consecința creșterii numărului de persoane infectate și, finalmente, a creșterii numărului persoanelor care ar putea fi afectate semnificativ.
Într-un sens foarte larg, această ipoteză se încadrează la art. 3 lit. b) din O.U.G. nr. 1/1999, anume iminenţa producerii ori producerea unor calamităţi care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre. Desigur, după cum menționam și anterior, acest text legislativ ar trebui adus la nivelul secolului XXI, întrucât el pare să acopere acum doar ipotezele de calamități sau dezastre naturale, iar nu și ipotezele de criză sanitară sau de altă natură (ex. un atac cibernetic cu influențe asupra rețelelor de comunicare).
Cum și pentru cât timp se instituie starea de urgență?
O.U.G. nr. 1/1999 prevede un mecanism special de instituire a stării de urgență, care implică președintele României, primul-ministru și Parlamentul. În fapt, dacă președintele este cel care decretează și motivează instituirea stării de urgență, Parlamentul este cel chemat să încuviințeze, în termen de cel mult 5 zile de la instituire, măsura adoptată. Parlamentul poate respinge instituirea stării de urgență, caz în care președintele României revocă de îndată decretul privind instituirea stării de urgență (art. 12 – 13 din O.U.G. nr. 1/1999). Starea de urgență se instituie pentru o perioadă de cel mult 30 zile și poate fi prelungită cu perioade de cel mult 30 zile.
Care vor fi măsurile care se vor adopta, dacă se instituie starea de urgență?
O.U.G. nr. 1/1999 prevede, cu titlu general și exemplificativ, ce măsuri s-ar putea institui pe durata în care, pe întreg teritoriul României sau într-o anumită zonă, se decretează starea de urgență. Trebuie notat, cu prioritate, faptul că prin decretul de instituire a stării de urgență vor fi desemnate autoritățile militare și autoritățile publice care vor primi însărcinări speciale, anume vor prelua unele dintre atribuțiile autorităților publice centrale și locale (art. 7 din O.U.G. nr. 1/1999). Același decret al președintelui României va determina motivele concrete pentru instituirea stării de urgență, perioada pe care se instituie starea de urgență, măsurile de primă urgență care vor fi luate, drepturile și libertățile fundamentale al căror exercițiu se restrânge (art. 14 din O.U.G. nr. 1/1999).
Gestionarea măsurilor dispuse revine Sistemului Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, sub conducerea nemijlocită a ministrului administraţiei şi internelor şi în coordonarea primului-ministru. În această perioadă, autoritățile militare sau autoritățile publice care dobândesc atribuții speciale pot emite ordonanțe militare sau ordine cu caracter obligatoriu.
După cum precizam și anterior, măsurile a căror instituire va fi permisă, conform art. 20 din O.U.G. nr. 1/1999, țin mai degrabă de ipoteze diferite imaginate de legiuitor, fără a cadra cu imperativele prezentei situații sanitare. Astfel, de exemplu, la art. 20 lit. k) din O.U.G. nr. 1/1999 se vorbește despre posibilitatea ca autoritățile desemnate de președintele României “să suspende temporar apariţia sau difuzarea unor publicaţii ori a unor emisiuni ale posturilor de radio sau de televiziune”. Această prevedere este în mod evident desuetă, în condițiile în care există foarte puține publicații care mai apar în format tipărit pe hârtie, iar posturile de radio și televiziune (ca de altfel toate mijloacele de comunicare în masă, inclusiv rețelele de socializare) sunt parteneri esențiali pentru aducerea la cunoștință publică a oricăror măsuri care vor fi implementate. De asemenea, în condițiile în care nu suntem confruntați cu un pericol de natură militară sau cu vreo insurecție armată, este puțin probabil să se recurgă la măsurile prevăzute de art. 20 lit. b) din O.U.G. nr. 1/1999, respectiv depunerea la organele de poliție a armelor, munițiilor și materialelor explozive aflate asupra populației și închiderea temporară a societăților care comercializează arme și muniții, sub pază.
Prin urmare, raportat la ceea ce cunoaștem în prezent și în special la situația urgentă care va determina instituirea stării de urgență, apreciem că este probabilă aplicarea unor măsuri cum ar fi:
– limitarea circulației persoanelor și/sau vehiculelor, în anumite zone, între anumite zone sau pe întreg teritoriul țării, ori între anumite ore, pentru a se evita răspândirea virusului (cu o variantă extremă, aceea a închiderii granițelor țării pentru o perioadă limitată, în același scop);
– interzicerea, în continuare, a adunărilor publice, manifestațiilor și marșurilor;
– interzicerea, în continuare, a desfășurării activităților și manifestărilor didactice, culturale, sportive, politice și în general a oricăror activități care presupun contact direct între persoane;
– crearea unor zone de protecție sanitară;
– organizarea unor facilități medicale care să permită tratarea persoanelor contagioase fără riscul contaminării altor persoane;
– închiderea temporară a unor localuri publice (baruri, cafenele, restaurante);
– limitarea contactului cu autoritățile administrației publice și centrale;
– limitarea accesului în anumite spații publice (de pildă, în incinta centrelor comerciale, prin limitarea programului de acces);
– restrângerea programului de lucru pentru instituțiile publice și/sau operatorii privați etc.
Trebuie precizat faptul că, deși nu este instituită starea de urgență, în prezent sunt aplicabile mai multe măsuri de tipul celor care ar putea fi luate, conform art. 20 din O.U.G. nr. 1/1999. De exemplu, în zilele precedente s-au luat măsuri concrete care au vizat interzicerea unor adunări sau manifestări publice (sub 1.000 de persoane sau sub 100 de persoane), interdicția efectuării unor zboruri către și dinspre anumite destinații, interdicția îmbărcării pe cursele către România a unor cetățeni străini care vin din Italia, China, Coreea de Sud sau Iran, decalarea începerii programului de lucru pentru instituțiile publice și operatorii privați, restrângerea accesului în sediile instituțiilor judiciare etc.
În același timp, unele autorități și instituții publice și-au luat deja măsuri de prevedere și și-au limitat activitatea, iar unii operatori privați au adoptat măsuri proprii de combatere a răspândirii virusului (inclusiv măsuri extreme de tipul închiderii temporare a unor baruri sau restaurante sau a sistării temporare a prestării unor servicii ori a prestării acestor servicii doar prin mijloace de comunicare la distanță).
Ne putem aștepta la alte măsuri, mai radicale?
În opinia noastră, sunt puțin probabile măsuri mai radicale sau măsuri care să vizeze restrângeri semnificative ale drepturilor și libertăților fundamentale. Astfel, pentru a asigura un sistem de aprovizionare la nivelul cerințelor societății actuale, este de așteptat ca autoritățile militare și/sau civile să nu blocheze căile de transport și/sau circulația vehiculelor care asigură aprovizionarea rețelelor comerciale. Credem că o restrângere a accesului la servicii publice precum alimentarea cu energie electrică, apă, gaze naturale, energie termică, telefonie, Internet nu este previzibilă, în condițiile în care imperativele crizei sanitare impun ca persoanele fizice să rămână cât mai mult la domiciliu și deci să utilizeze fiecare dintre serviciile publice menționate.
În cel mai rău caz, dacă va crește semnificativ numărul persoanelor infectate și/sau izolate ori carantinate și acest lucru va face imposibilă tratarea/monitorizarea tuturor persoanelor în unitățile medicale sau în spațiile special destinate pentru carantină, s-ar putea discuta despre crearea unor facilități suplimentare (de pildă, în hoteluri sau alte spații de cazare) și despre mobilizarea unor resurse suplimentare pentru asigurarea funcționării acestor facilități suplimentare.
Ce măsuri economice se iau în timpul stării de urgență?
După cum menționam la începutul acestei expuneri, O.U.G. nr. 1/1999 a creat cadrul pentru luarea unor măsuri urgente care să asigure funcționarea Statului și a autorităților sale, în scopul protejării cetățenilor și a democrației constituționale. Actul normativ menționat nu a reglementat el însuși și nu a deschis, teoretic, posibilitatea luării unor măsuri de susținere a economiei sau a anumitor ramuri ale economiei ori unor operatori economici afectați. Cu toate acestea, nu există nicio prevedere legislativă care să interzică Guvernului și/sau Parlamentului să propună și să adopte măsuri de acest tip, cum ar fi: reduceri de impozite, taxe și contribuții pe perioada crizei sanitare și a stării de urgență; acordarea unor ajutoare de stat, fie pentru susținerea balanței de plăți, fie pentru plata datoriilor curente; subvenționarea dobânzii pentru unele linii de credit; amânarea globală a plății datoriilor bancare pentru persoanele care din cauza crizei sanitare sau a stării de urgență și-au pierdut locul de muncă sau au suferit o diminuare semnificativă a veniturilor etc. De altfel, practica la nivel internațional denotă tocmai adoptarea unor măsuri de acest tip pentru a susține sectoarele economice grav afectate de criza sanitară (măsuri care sunt independente de decretarea unei stări de urgență).
Va fi afectată activitatea sistemului public de justiție?
Activitatea judiciară este deja afectată, în ultimele două săptămâni ea s-a desfășurat cu dificultate, fie ca urmare a unei programări pe ore, fie cu amânarea cauzelor/preschimbarea termenelor de judecată. În prezent, cele mai multe dintre instanțe și-au suspendat activitatea (judecând doar cauze urgente, cu precădere de natură penală), iar activitatea de relații cu publicul este blocată. Este de așteptat ca această situație să dureze cel puțin atât cât va dura starea de urgență, cu consecințe semnificative asupra posibilității auxiliarilor justitiției de a-și exercita atribuțiile și cu întârzieri semnificative în finalizarea cauzelor. Cel puțin până acum nu au fost identificate posibilități de continuare a judecării cauzelor prin utilizarea mijloacelor moderne (de exemplu, în sistem de video-conferință) și nu a fost anunțată nicio măsură de prorogare a termenelor judiciare. Prin urmare, atât timp cât serviciile poștale sunt funcționale, iar instanțele transmit cereri de chemare în judecată, întâmpinări, rapoarte de expertiză, hotărâri redactate sau căi de atac care au parvenit instanței, avocații și ceilalți profesioniști ai dreptului trebuie să respecte exigențele procedurale și să redacteze/transmită lucrările de natură juridică în termenele legale, sub sancțiunea decăderii din drepturile procesuale.
