Cum pot persoanele vătămate printr-un act administrativ ilegal să își recupereze prejudiciul creat prin emiterea acestui act?
Arătăm că în fapt există trei modalități prin care persoanele vătămate printr-un act administrativ nelegal pot solicita despăgubiri, respectiv:
– art. 19 din Legea nr. 554/2004, dacă avem un act administrativ prejudiciabil;
– art. 563 și următoarele din Codul administrativ, care reglementează formele juridice de răspundere în administrația publică, ulterior momentului intrării în vigoare a Codului administrativ;
– art. 1.349 și următoarele din Codul Civil, aceasta reprezentând dreptul comun în materia răspunderii civile, respectiv răspunderea civilă delictuală, pentru restul situațiilor.
Odată cu intrarea în vigoare a art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ s-a conturat cadrul legal pentru autoreglarea sistemului social, răspunderea administrativă urmărind să restabilească ordinea normativă încălcată, precum și să condamne fapta și autorul acesteia.
Răspunderea administrativ-patrimonială este acea formă a răspunderii juridice administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităților administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.
Prezentul articol își propune să aibă în vedere principala problemă care se întâlnește în practică, respectiv aceea a termenului material de acțiune pe care trebuie să îl aibă în vedere particularul vătămat printr-un act administrativ fiscal ilegal.
Din perspectiva temeiului juridic, art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ statuează faptul că termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
Problemele în practică se nasc de la această exprimare cel puțin nefericită a legiuitorului. Se naște întrebarea când va cunoaște sau trebuia să cunoască întinderea pagubei – de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la momentul rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de anulare a acestuia?
În primul rând, astfel cum a fost statuat prin Decizia nr. 22/2019 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegala cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.
Astfel cum se recunoaște prin hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene – cauza 25/62, Plaumam vs. Comisia, prin intermediul căreia se statuează expres faptul că termenul de prescripție pentru formularea cererii în despăgubire nu a început să curgă, atâta timp cât actul administrativ nu a fost anulat, întrucât până la acest momentul actul nu este sigur a produce prejudicii.
Prin urmare, un particular nu are cum să cunoască întinderea prejudiciului încă de la momentul formulării acțiunii în anularea și prin raportare la art. 2528 alin. (1) Cod civil privind începutul termenului de prescripție a dreptului la acțiunea în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită, care statuează faptul că termenul de prescripție începe să curgă în acest caz, de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, cât și pe cel care răspunde de ea.
Teza noastră este în sensul că particularii nu au posibilitatea de a cunoaște întinderea prejudiciului cu certitudine în niciun moment anterior anulării cu titlu definitiv a actului administrativ nelegal provocator de prejudicii. De altfel, singurul moment obiectiv, judecătoresc determinat, al datei la care trebuia, după împrejurări, ca un particular să cunoască toate elementele vătămătoare, este cel al tranșării cu titlu definitiv al hotărârii judecătorești de anulare.
În acord cu această teză a statuat și doctrina de specialitate asupra începutului curgerii termenului de prescripție a dreptului la acțiune în repararea pagubei pricinuite de fapta ilicită sunt valabile mutatis mutandis și pentru definirea înțelesului dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.
În aceeași notă, în cazul dreptului la acțiunea în repararea pagubei cauzate de o faptă ilicită care nu începe să curgă de la data la care s-a produs paguba, apreciem că și în cazul acțiunii în despăgubire grefate pe art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, scopul legiuitorului a fost acela de a ocroti drepturile victimei, luând în considerare momentul obiectiv al cunoașterii întinderii pagubei – momentul anulării cu titlu definitiv al actului contestat.
Redundant de menționat este faptul că în măsura în care prescripția ar începe să curgă de la data producerii pagubei, s-ar putea ca dreptul la acțiune să se stingă prin împlinirea prescripției chiar înainte ca păgubitul să fi avut posibilitatea de a-și exercita acest drept, căci atâta timp cât nu s-a cunoscut întinderea pagubei și nu a fost recunosc irevocabil dreptul subscrisei de a fi reparat acest drept, acesta nu ar fi putut acționa.
În același sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv:
- În felul acesta, prin noua regulă edictată, legiuitorul încearcă să evite riscul ca prescripția să se împlinească înainte ca ea să fi început efectiv să curgă, deoarece titularului dreptului la acțiune nu i se poate reproșa inacțiunea, cât timp nu avea posibilitatea reală de a face acte întreruptive, din cauza necunoașterii existenței dreptului sau a exigibilității acestuia ori a celui care ar fi ținut să răspundă, după caz.
În al treilea rând, apreciem faptul că s-a instituit momentul obiectiv de începere al cursului prescripției, respectiv momentul anulării cu titlu definitiv al actului administrativ. Acest moment obiectiv a fost statuat de către legiuitor în scopul înlăturării tergiversării cursului justiției dacă s-ar aștepta un timp mult prea îndelungat – acela al cunoașterii pagubei produse, respectiv întinderea prejudiciului.
Prin urmare, prin instituirea acestui moment obiectiv de la care începe să curgă prescripția, se asigură armonizarea necesității ocrotirii efective a persoanei vătămate cu necesitatea unei finalități practice a prescripției extinctive.
Nu în ultimul rând, legiuitorul s-a întemeiat pe ideea de culpă prezumată a persoanei vătămate de a nu depune toate eforturile pentru descoperirea întinderii pagubei, astfel că acest moment al aflării întinderii pagubei este un moment ulterior, iar nu anterior al începutului curgerii termenului de prescripție.
De observat, în ambianța aspectelor prezentate, faptul că pentru stabilirea în concret a dreptului de introducere a acțiunii în despăgubiri se poate recurge la un criteriu obiectiv – bonus pater familias – pentru a determina dacă titularul dreptului ar fi trebuit să cunoască paguba – anularea cu titlu definitiv al actului administrativ, urmând ca acest criteriu să fie completat cu cel subiectiv – determinat de împrejurările concrete care au marcat nașterea dreptului la acțiunea în daune, respectiv momentul în care se va lua la cunoștință despre întinderea pagubei – acesta fiind ulterior anulării actului administrativ nelegal.
În aceeași ordine de idei ne aflăm în ipoteza în care cunoașterea întinderii pagubei este la o distanță mare de timp față de data rămânerii definitive a hotărârii în anulare, astfel că prejudiciul incert se va putea produce la mai mult de 1 an de la momentul obiectiv. Rezultă astfel că aceasta est singura rațiune a legiuitorului român care a instituit cel de-al doilea moment subiectiv – cunoașterea întinderii prejudiciului.
Or, numai de la momentul – obiectiv – în care s-a constat nelegalitatea unei decizii administrative, aceasta a putut fi impusă cu autoritate de lucru judecat pentru a demara o acțiune în despăgubiri.
Suntem de părere că existența unei hotărâri judecătorești prin care se constată nelegalitatea unui act administrativ constituie doar o premisă de procedibilitate, adică de punere în mișcare a acțiunii în pretenții. În consecință, însăși admisibilitatea acțiunii în daune este condiționată de soluționarea anterioară a unei acțiuni în anularea unui act administrativ.
Este evident că între cererea de anulare a actului administrativ și solicitarea de despăgubiri este o legătură interdependentă și indisolubilă, având drept consecință faptul că despăgubirile nu pot fi acordate niciodată atunci când cererea inițială în anulare ar fi respinsă ca inadmisibilă ori nefondată.
Lucrurile trebuie analizate și din altă perspectivă. Astfel, odată cu pronunțarea unei hotărâri judecătorești se trece la următoarea fază procesuală, aceea de punere în executare. Punerea în aplicare se va face de autoritățile competente care vor lua toate măsurile coercitive prevăzute de lege în vederea obținerii, în baza titlului executoriu, a unei repunere în situația anterioară.
Aceasta executare a hotărârii judecătorești prin modalitatea punerii în situația anterioară se face din oficiu. Or, este logic ca în măsura în care organele competente nu iau măsuri de repunere în situația anterioară, legea să confere particularului un remediu efectiv prin care să-și satisfacă pretențiile.
Prin urmare, acest remediu – acela al exercitării acțiunii în despăgubiri – nu va fi unul efectiv în măsura în care creanța particularului va fi prescrisă anterior nașterii dreptului de introducere a acțiunii în contencios.
În sprijinul alegațiilor noastre se află și aspectul conform căruia dreptul la restituirea prestațiilor, cât și dreptul la obținerea de despăgubiri sunt drepturi afectate de modalități sub forma condiției suspensive – aceea a anulării actului administrativ, acestea fiind supuse regulii de drept comun în materia prescripției dreptului afectat de o condiție suspensivă. Astfel, conform art. 2524 alin. (3) Cod civil ,, Dacă dreptul este afectat de o condiţie suspensivă, prescripţia începe să curgă de la data când s-a îndeplinit condiţia.”
În ambianța tuturor aceste aspecte, apreciem faptul că singura modalitate viabilă de interpretare a art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea conform căreia cererea de despăgubiri este accesorie și subsecventă cererii de anulare a actului administrativ nelegal, întrucât repararea pagubei este condiționată de însăși anularea actului.
Acest articol a fost pregătit, pentru blogul societății civile de avocați Costaș, Negru & Asociații, de av. Larisa Mărginean din Baroul Arad și de av. Diana Badiu din Baroul Cluj.
Costaș, Negru & Asociații este o societate civilă de avocați cu birouri în Cluj-Napoca, București și Arad, care oferă asistență, reprezentare juridică și consultanță în mai multe arii de practică prin intermediul unei echipe compuse din 16 avocați și consultanți. Detaliile privind serviciile juridice și componența echipei pot fi găsite pe pagina web https://www.costas-negru.ro. Toate drepturile pentru materialele publicate pe pagina web a societății și prin intermediul rețelelor sociale aparțin Costaș, Negru & Asociații, reproducerea acestora fiind permisă doar în scop de informare și cu citarea corectă și completă a sursei.
