Modificări recente ale legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ

Recent, prin Legea nr. 212/2018, a fost modificată Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Ne-am propus, în cele ce urmează, să facem o sinteză a principalelor noutăți în materie.

Observăm, încă de la început, că o modificare de substanță a fost dată de redistribuirea competenței materiale a instanțelor de fond după valoare. Spre exemplu, prin modificarea art. 10 din Legea nr. 554/2004 se prevede că Tribunalul soluționează în fond litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei inclusiv, spre deosebire de vechea reglementare în care pragul valoric privind exercitarea controlului judecătoresc de către Tribunal în fond a fost de 1.000.000 lei.

În mod evident această modificare este în strânsă legătură cu raportul privind starea Justiției din anul 2016 dat de instanțele naționale prin care se arată că în anul 2016 la nivelul Tribunalelor, ca instanțe de fond de drept comun, numărul de dosare nou intrate, strict în materia contenciosului administrativ, a avut o pondere de 28,7% din totalul numărului de dosare nou intrate. Cu alte cuvinte, încărcătura la nivelul acestei instanțe devine din ce în ce mai mare odată cu trecerea timpului, fiind nevoie de intervenția legiuitorului pentru stabilizarea managementului instanțelor. Principiile care au fost avute în vedere la modificarea aceste legi au fost date în principal de reducerea duratelor de soluționare a dosarelor, echilibrarea volumului de activitate între secțiile instanțelor și între instanțe și, respectiv, respectarea deciziilor Curții Consituționale care au modificat legea contenciosului.

Prima modificare pe care a făcut-o legiuitorul – dacă ne raportăm la numerotarea textelor – este chiar la definiția actului administrativ. Nu este o modificare de substanță, ci una ce ține normele de tehnică legislativă și astfel la art. 2 alineatul (1), litera c) se definește un act administrativ drept actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar la art. 2 alin. (1) lit. c1) se prevede că sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative.

A doua modificare este adusă art. 5 alin. (3), care a fost retușat în urma admiterii excepției de neconstituționalitate prin Decizia Curții Constituționale nr. 302/2011, dobândind următoarea formă: ”În litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea și securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14”. În urma adoptării acestei modificări art. 5 alin. (4) a fost abrogat.

A treia modificare a vizat completarea și îmbunătățirea art. 7 și astfel alin. (1), (3) și (5) au fost schimbate având următorul cuprins:

(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.”

La art. 7 a mai fost modificat și alin. (6) lit. b) și astfel, conform dispoziției exprese a legii, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, temen care va începe să curgă de la data când reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai târziu de un an de la încheierea contractului.

Art. 7 alin. (6) c)-e) și alin. (7) se abrogă.

Art. 8 alin. (1) a fost schimbat în sensul că a mai fost introdus un aspect important la finalul acestuia care spune că ”Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă”. Această modificare este binevenită și important de avut în vedere întrucât una din apărările faimoase ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală în fața instanțelor de judecată este aceea că reclamantul nu se putea folosi de alte apărări decât cele invocate prin plângerea prealabilă. Or, așa cum au subliniat doctrina și jurisprudența de-a lungul timpului, iar acum și legea, această afirmație a fost necorespunzătoare.

De asemenea a mai fost prelucrat și art. 8 alin. (2) care prevede că ”Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun”.

Am arătat și mai sus că a fost modificat radical articolul referitor la competență. În actuala reglementare competența în fond a secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel este dată de actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de lei, spre deosebire de vechea reglementare unde pragul valoric a fost de 1.000.000 lei.

De asemenea, s-a modificat și prevederea care arăta că cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel. Astfel, sub actuala reglementare cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluţionează potrivit criteriului valoric. Adică cererile care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene dacă sunt până la pragul de 3.000.000 lei se judecă de către Tribunal în primă instanță iar cererile care au ca obiect sume mai mari de 3.000.000 lei se judecă de către Curtea de Apel.

Se mai precizează și faptul că toate cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile în bani se soluţionează potrivit rangului autorităţii, conform prevederilor alin. (1). Din punctul nostru de vedere această prevedere putea să lipsească întrucât este doar o confirmare a regulii generale. Un act neevaluabil în bani care a fost emis de o autoritate locală va fi judecat în primă instanță de către Tribunal iar un act administrativ neevaluabil în bani care a fost emis de către o autoritate publică centrală va fi judecat în primă instanță de către Curtea de Apel.

Rațiunea care stă în spatele schimbării acestui aliniat rezidă în faptul că legiuitorul a vrut să se renunțe la competența exclusivă a Curților de Apel în materia fondurilor europene nerambursabile întrucât de cele mai multe ori se ajungea cu recursul la Înalta Curte de Casație și Justiție pentru acte administrative care aveau o valoare foarte mică și nu prezentau probleme de drept complexe. Sens în care legiuitorul a decis că temeiurile care au fost avute în vedere la introducerea vechiului alineat 11 nu mai subzistă și sub actuala legislație.

De asemenea, s-a schimbat radical și articolul care prevedea o competență alternativă a instanței în sensul că în vechea reglementare reclamantul se putea adresa instanței de la domiciliul său sau de la domiciliul (sediul) pârâtului. Legiuitorul a decis să renunțe la acest tip de competență întrucât în practica judiciară s-a ajuns la abuzuri prin care aceleași cereri au fost introduse la instanțe diferite în funcție de practica instanțelor. În realitate problemele sunt acolo unde există foarte multi reclamanți iar instanțele nu au putut verifica în mod eficient aceste cereri, ajungându-se ca pentru aceeași problemă juridică să existe mai multe tipuri de soluții.

Astfel, potrivit noii reglementări, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat va fi obligat să se adreseze instanței competente material de la domiciliul sau sediul său.

Iar în caz contrar, când reclamant este o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se va adresa în mod exclusiv instanței de la sediul pârâtului.

Tot în cadrul acestui articol a mai fost introdus un nou aliniat (4) care spune: Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces.

Legiuitorul a intervenit și la art. 13 alin. (1), cu intenția de a-l face mai clar, și astfel cuprinsul este următorul: La primirea cererii, instanţa dispune citarea părţilor. Autoritatea publică emitentă va comunica împreună cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. Instanţa poate solicita emitentului orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.

O modificare foarte importantă este la art. 14 care în urma modificării are următorul cuprins: ”Instanţa soluţionează cererea de suspendare, de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor. Procedura prevăzută la art. 200 şi 201 din Codul de procedură civilă nu este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie şi se depune la dosarul cauzei cu cel puţin 3 zile înainte de termenul de judecată. Reclamantul va lua cunoştinţă de conţinutul întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanţa poate acorda un nou termen de judecată în cazul în care reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoştinţă de conţinutul întâmpinării”.

Practic, rațiunea din spatele acestei modificări rezidă în reducerea duratei de soluționare a cauzelor, eliminând astfel etapa regularizării acțiunii și de asemenea reducerea volumului de muncă a personalului auxiliar.

Este de menționat că în urma faptului că art. 201 nu este aplicabil, nu mai trebuie să depunem nici răspunsul la întâmpinare.

Modificarea adusă art. 15 nu este de mare amploare în sensul că a fost îndepărtată mențiunea irevocabilă din cuprinsul articolului, însă, desigur, această mențiune este binevenită si acum chiar dacă trebuia îndepărtată de ceva vreme.

Următoarea modificare este cuprinsă la art. 16 și astfel din ”cererile în justiţie pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea sau încheierea actului”.

A fost modificat și art. 161 care în acest moment are următorul cuprins: ”Când raportul juridic dedus judecăţii o impune, instanţa de contencios administrativ va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului şi instanţa apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, aceasta va respinge cererea fără a se pronunţa în fond”.

Au fost modificate și art. 17 alin. (1) și alin. (2) și astfel: (1) Cererile adresate instanţei se judecă în şedinţă publică, în completul stabilit de lege. Întâmpinarea este obligatorie şi se va comunica reclamantului cu cel puţin 15 zile înainte de primul termen de judecată, iar alin. (2) Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare.

Art. 20 din lege a fost modificat și astfel acum se prevede în mod expres că procedura de filtrare a recursurilor, în baza art. 493 din CPC, nu se mai aplică. Rațiunea fiind cea de reducere a volumului de lucru pentru personalul instanțelor și cea de stabilire mai rapidă a primului termen de judecată.

Articolul 21 a fost modificat în totalitate și astfel are următorul cuprins:

(1) Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

(2) Sunt supuse revizuirii, pentru motivul prevăzut la alin. (1), şi hotărârile definitive care nu evocă fondul.

(3) Cererea de revizuire se introduce în termen de o lună de la data comunicării hotărârii definitive şi se soluţionează de urgenţă şi cu precădere”.

Această soluție, cu totul discutabilă, reprezintă în fapt preluarea în lege a jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție.

De asemenea, art. 24 alin. (3) și (4) au fost modificate și aduse în conformitate cu prevederile legale actuale.

Și art. 25 a mai fost modificat și astfel are următorul cuprins: ” Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţă, şi sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Procedura prevăzută la art. 200 şi 201 din Codul de procedură civilă nu este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie şi se depune la dosarul cauzei cu cel puţin 3 zile înainte de termenul de judecată. Reclamantul va lua cunoştinţă de conţinutul întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanţa poate acorda un nou termen de judecată în cazul în care reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoştinţă de conţinutul întâmpinării”.

Iar la alin. (3) forma actuală este următoarea: Hotărârile pronunţate în condiţiile art. 24 alin. (3) şi (4) sunt supuse numai recursului, în termen de 5 zile de la comunicare.

Practic, și aceste din urmă modificări, au avut la bază rațiunea de a reduce durata de soluționare a cauzelor și a volumului de muncă al personalului auxiliar al instanțelor.